近日，財政部印發《關于進一步推動政府和社會資本合作（PPP）規范發展、陽光運行的通知》，從PPP模式適用范圍、社會資本資質、存量資產轉讓、績效履約管理、項目合同審查等方面進行明確，旨在推動政府和社會資本合作（PPP）模式規范發展、陽光運行。

專家表示，PPP模式拓寬了融資渠道，形成多元化、可持續的資金投入機制?！锻ㄖ吠ㄟ^總結近幾年PPP項目在發展過程中的經驗，從“做好項目前期論證、推動項目規范運作、嚴防隱性負債風險、保障陽光運行”四方面為PPP模式指明了發展方向，對更好撬動社會資本、保障PPP項目平穩運行及公共服務提質增效具有重要意義。

做好PPP項目前期工作嚴把入口管

改革開放之后，PPP模式作為以吸引外商投資為主要目的的一種項目融資方式引入我國。近年來，PPP模式已成為我國穩增長、促改革、調結構、惠民生的重要抓手。截至今年第三季度，全國PPP綜合信息平臺管理庫累計入庫項目10331個、累計投資額達16.5萬億元，我國成為世界上規模最大的PPP市場。

為更好從源頭把好項目入口關，《通知》指出，要充分做好項目前期工作。地方財政部門應會同有關方面科學把握PPP模式的適用范圍，對屬于公共服務領域、需求長期穩定、回報機制清晰、收益水平合理、具有運營內容的項目，可采用PPP模式實施，優先實施具有強運營屬性、長期穩定經營性收益的項目。

針對開展PPP項目財政承受能力論證，《通知》延續現有政策要求，進一步明確省級財政部門應壓實轄內市縣財政部門財政承受能力論證責任，嚴守一般公共預算支出10%紅線的要求。山東省政府投融資管理中心主任唐寧表示，近年來，一大批優質項目相繼落地，PPP在穩增長、促改革、惠民生等方面發揮了積極作用。但在實踐中也出現了泛化濫用PPP甚至借PPP名義變相舉債等問題?！锻ㄖ吠ㄟ^對部分市場、行業困惑的逐一給回應，進一步凝聚共識，穩定市場預期，推動PPP事業行穩致遠。

《通知》強調，跨地區、跨層級PPP項目的財承論證應合理規劃和分擔支出責任，嚴禁通過“借用”未受益地區財政承受能力空間等方式，規避財政承受能力10%紅線約束；審慎合理預測一般公共預算支出規模和增長率，嚴禁脫離項目實際通過“報小建大”等方式調整項目財政支出責任。

此外，在項目庫管理方面，《通知》清晰界定了各級財政部門的管理職責，明確PPP項目庫項目要堅持“屬地管理”原則，由地方財政部門負責本級PPP項目的入庫審核、動態調整、監督管理以及項目信息的錄入、更新、篩查等工作，并對本級入庫PPP項目的規范性以及項目信息的真實性、完整性、準確性、及時性負責。省級財政部門要對轄內項目庫項目管理負總責，切實加強項目變化審核把關，及時跟蹤項目進展，確保履職管理到位。

規范運作是PPP高質量發展的內在要求

長期以來，社會各界廣泛關注PPP項目社會資本資質問題。此次《通知》強調，保障社會資本充分競爭。項目實施機構應堅持公平、公正、公開原則，依法擇優選擇具有投資、運營能力的社會資本參與PPP項目。鼓勵國有企業、民營企業、外資企業等各類市場主體作為社會資本方平等參與PPP項目。

山西萬方建設工程項目管理咨詢有限公司副總經理連國棟表示，這一規定為項目創造了更加公平的競爭環境，有利于通過充分競爭，引入優良的社會資本方，從而提升項目運營效率，相關要求也是對財政部《關于盤活行政事業單位國有資產的指導意見》等文件的細化，更有利于引入優良的社會資本方，同時有助于發揮PPP模式投建運一體化優勢。

尤其需要關注的是，《通知》強調，地市級、縣區級地方人民政府實際控制的國有企業（上市公司除外）可以代表政府方出資參與PPP項目，不得作為本級PPP項目的社會資本方。地方財政部門應會同有關方面加強對PPP項目社會資本方資質的穿透管理，防止內幕交易、關聯交易，防止政企權責不清和地方保護主義。

針對存量資產轉讓項目運作問題，《通知》也明確，擬采用轉讓-運營-移交（TOT）等方式盤活存量資產的項目，應具有長期穩定經營性收益，嚴格履行國有資產評估、轉讓程序，合理確定轉讓價格。TOT項目不得由本級政府實際控制的國有企業作為社會資本方搞“自我循環”，不得通過將無經營性收益的公益性資產有償轉讓或者分年安排財政資金支付資產轉讓成本等方式虛增財政收入。

此外，《通知》要求，政府方和社會資本方應當依據合同約定按時足額繳納項目資本金和項目公司注冊資本，不得以任何方式抽回、挪用。政府方應帶頭誠信履約，維護良好營商環境，不得以拖延竣工驗收時間、延遲績效考核等方式，拖欠政府付費。

“這有助于提升政府公信力，推進政府治理體系和治理能力提升，對提振社會資本方投資信心有重要作用?！边B國棟認為。

嚴防隱性債務風險保障項目陽光運行

圍繞強化PPP風險防控特別是嚴防隱性債務風險，《通知》對項目合同審核、項目執行信息復核和項目預算管理提出了要求。專家表示，PPP項目合同是約定政府方和項目公司（社會資本）權利義務的核心，做好項目合同的前置審核與監管，有助于嚴防新增隱性債務風險、保障PPP全生命周期規范實施。

針對項目合同審核，《通知》要求，地方財政部門應會同有關方面嚴格做好本級PPP項目合同審查，嚴禁在項目合同及相關補充協議中約定由政府方或政府方出資代表向社會資本方回購投資本金、承諾固定回報、保障最低收益、承擔社會資本方投資本金損失、承擔項目融資償還責任以及以其他名股實債方式融資等兜底條款。嚴禁通過簽訂抽屜協議、陰陽合同等方式規避監管。

唐寧認為，《通知》厘清了PPP與隱性債務風險的明確界限，并再次重申規范的PPP項目不是政府隱性債務，提出要加強項目合同審核、執行信息復核、項目預算管理等要求，將規范的PPP項目與有可能增加隱性債務風險的不規范行為劃清界限，牢牢守住了不新增地方政府隱性債務風險的底線。

為保障項目陽光運行，《通知》要求地方財政部門應依托全國PPP綜合信息平臺，加快推動PPP項目全生命周期信息公開，壓實項目各參與方信息公開責任，強化項目信息動態更新，真實、完整、準確、及時反映項目實施進展情況，保障社會公眾知情權，主動接受審計監督、社會監督。與此同時，《通知》要求，省級財政部門應組織轄內市縣財政部門定期、據實做好入庫PPP項目的財政支出責任數據和本級財政一般公共預算支出數據更新，動態反映PPP項目財政支出責任情況，切實發揮財政支出責任監測預警機制作用。

北京市中倫（上海）律師事務所合伙人周蘭萍表示，作為PPP項目監管的有力手段，一直以來財政部PPP項目庫在推行規范和信息公開方面都起到了舉足輕重的作用。此次《通知》在項目庫信息公開方面特別強調對于入庫項目財政支出責任數據和本級財政一般公共預算支出數據更新，以實現對于PPP項目財政支出責任情況的動態反映，也能夠從側面反映地方政府的誠信履約能力，督促政府維護良好的營商環境。